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智慧城市PPP:为何鲜有成功案例?

2019-09-24 15:12编辑:admin人气:


  近年来,随着国家发展改革委、财政部等部门陆续发布了一系列相关政策文件,政府和社会资本合作模式(Public-Private- Partnership,缩写PPP)已被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药,引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注。然而,在日渐升温的智慧城市PPP热潮中,成功案例却不多见。为何会如此,笔者认为这应当引起关注和思考。

  三大作用

  当前,PPP模式之所以被广泛认为是一种促成政企合力、推动智慧城市发展的有效机制,主要是由于其能在3个方面发挥巨大的作用:

  ——减轻政府资金压力,为破除智慧城市融资困境提供新渠道。

  当 PPP模式被引入智慧城市项目建设中后,为换取特许经营权,社会资本方将承担大部分的资金投入。同时,还可能将政府承担的债务转移给企业,既解决了智慧城市项目建设的资金不足问题,也会缓解政府增量债务。此外,在逐利动机的驱动下,社会资本方将在尽量短的时间内实现项目盈利,有利于政府存量债务的消化。

  ——打破公共服务“垄断”,为加速智慧城市建设进程注入新动力。

  以往,我国公共服务的供给主体较为单一,相关项目的设计和实施一般由政府掌控,仅有项目建设会外包给社会资本主导。这种“独家垄断”状况,导致地方政府利用信息化手段提供便民服务的动力严重不足。而通过PPP模式,社会资本深度参与到智慧城市公共项目领域,不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局,而且可激发市场主体的活力和创造力,好处显而易见。

  一方面,政企双方的角色和作用会随之发生变化。政府将由公共服务的供给方转变为合作方和监管方,可避免因企业获取暴利而使公众利益受到侵害现象的发生;企业对项目的参与程度也由单一的建设转变为从方案设计到投资建设,到运营管理,直至后期维护的全程参与。

  另一方面,政企双方合作,可以将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势,与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合,合力为智慧城市建设献计献策。

  ——明确参与方责权利,为规避智慧城市建设风险提供新机制。

  PPP模式以“风险共担”为理念,以共同目标为纽带,以合同形式约定参与方的责、权、利,对各方的权利和义务进行明确界定,将政府、金融机构、智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起,形成强大的伙伴关系,是抵御智慧城市推进中所遇风险的强大利器。

  三大困惑

  尽管引入PPP模式好处多多,但在具体实践中却也遇到不少问题,令政府、企业备感困惑,影响了其在智慧城市建设中的发展。具体来看:

  第一,目标之惑——部分地方政府仅将PPP视为融资手段。

  PPP 的融资作用不容小觑,但其不仅仅是一种融资渠道,更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。而当前,仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响,势必会降低合作意愿。因此,地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念,给予企业一定的自主权,以平等协商为准则,互相监督,强化合作。只有这样,才能让社会资本的效率优势得以发挥。

  第二,收益之惑——收益不明导致政企难达共识。

  收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高的根本原因。

  一方面,我国智慧城市发展目前还处于探索阶段,很多项目没有成熟案例可以借鉴,相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失,使得项目验收缺少客观评价依据,直接导致了收益时间的不确定。而这势必会削弱社会资本对智慧城市PPP项目的参与意愿。

  另一方面,在理论上,因不可控因素使收益达不到资金预期时,政府应承担兜底风险。然而,因为收益不明确,政府可能承担的兜底金额有多大并不明确,这无疑也会影响政府引入PPP模式推进智慧城市建设的积极性。

  第三,法治之惑——PPP法规体系不健全,无法有效约束政府失信行为。

  在智慧城市PPP失败案例中,存在因地方政府单方面违约,而导致社会资本利益受损的情况。比如,有些地方政府签约后又单方面要求重新谈判,以降低承诺价格;政府废止了当初指定的管理办法,致使实施机构拖欠合作公司经费,最终导致项目失败。

  此外,国内相关法规尚不完善,无法有效约束政府失信行为,这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下,其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿,势必会受到一定程度的影响。

  三点思考

  通过上述分析,笔者对于破解智慧城市PPP发展中的问题,有一些思考和建议:

  首先,应提升政府对PPP的认知和实施能力。只有让地方政府了解PPP模式,熟悉其操作流程,才能确保智慧城市PPP模式的顺利推进。具体建议有:一是加强宣传和培训,让更多的政府管理者准确理解PPP的内涵和作用,合理界定其适用范围;二是鼓励省级地方政府牵头成立智慧城市PPP综合服务中心,负责相关信息的统一发布和技术指导,辅助地方政府确定中标者;三是支持发展一批融资、技术等中介机构介入智慧城市PPP项目,为各地推进智慧城市PPP项目提供专业化服务。

  其次,应制定认定标准和第三方评价机制。笔者认为,标准是智慧城市PPP参与主体间利益分配的依据,加强标准体系建设与执行至关重要。具体建议有:一是推动成立智慧城市PPP模式标准制定机构,分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制,科学测算项目建造运营和预期收益,制定可控的价格调整预案,确保社会资本利润率处于合理区间;二是为确保标准的贯彻执行力度,在智慧城市方案设计、合约制定、建设运营等环节,引入第三方机构,以标准为纲开展评估,为政府部门提供决策参考。

  最后,加快修正完善法律法规及政策体系,提高PPP模式的法律效力和可操作性,增强经营环境的可预测性,确保项目风险可控。

(来源:未知)

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